近五年来，益阳市赫山区检察院先后立案查办了涉农职务犯罪案件28件36人，分别占同期职务犯罪案件总数和涉案人数的30.77%和33.96%。对发生在该领域的案件开展专题调研发现，随着国家对“三农”问题的重视和惠农资金投入的增加，涉农职务犯罪案件呈明显增多之势。
一、现状分析：涉农职务犯罪的基本特征
(一)犯罪主体基层化，以乡镇、站所和村支两委人员为主。国家对“三农”的投入主要依靠县乡一级基层组织实施，如资金下拨、发放以及各项惠农政策的落实等，从而导致涉案人员大多数是对涉农事务具有决策权或资金支配权的人员，故而犯罪主体多为村支两委成员以及落实惠农政策的相关职能部门工作人员。这些人中，一部分是真正意义上的国家工作人员，主要是县（区）人社、国土、科教文卫计生等相关职能部门人员，以及乡镇站所负责惠农资金管理、审计、发放等的工作人员。一部分是村支“两委”等村级自治组织的工作人员，如村支书、村主任、村会计、出纳等，他们虽然属于权力的末端，但却掌握着惠农资金、村级事务的具体管理权。如该院在查办谢林港镇卫生院5名班子成员集体造假套取国家新农合医保资金进行私分窝案后，顺藤摸瓜挖出了益阳市人社局高新区分局医保中心两名工作人员玩忽职守案件。
（二）共同犯罪趋势化，以集体作案、窝案串案为主要表征。由于惠农项目申报、审批、实施环节多流程长，人员分工越来越细，单个人实施职务犯罪难度越来越大，因此，为了需要，他们结成“利益共同体”，相互勾结实施集体犯罪。因而经常是查处一个，带出一串；查处一案，带出一片。有的是村基层组织人员共同犯罪，结伙作案；有的是管理惠农资金的国家机关干部与村干部共同犯罪，往往是公职人员伙同管理、经手惠农资金的村基层组织人员共同作案。如高新区拆迁部二队队长毛某某利用职务便利，伙同天星桥村会计夏某某虚报坟墓150座，骗得补偿款6.37万元。毛某某同时还擅自篡改丈量数据，为村民周某某父子的房屋虚列补偿面积1258.3平方米，骗得国家补偿款59.1万余元。
(三)犯罪领域蔓延化，以征地拆迁和补偿领域最为突出。征地拆迁、涉农惠民资金、医疗卫生、农村“三资”管理、村级工程建设等“有利可捞”的领域,案件呈现出易发、多发的特点。且项目一旦实施，一般都涉及申报、审核、资金报领发放等多个环节，大多需要村支两委人员或者相关职能部门的工作人员协助完成，这就容易导致在不同领域、不同环节滋生职务犯罪。查办的涉农职务犯罪案件中，所涉案件主要集中在医疗卫生和社会保障资金的管理与发放领域、征地拆迁与补偿领域两大板块，占涉案总数的77.78%。
（四）涉案罪名集中化，以贪污、挪用公款犯罪为主。 在查处的涉农职务犯罪案件中，罪名集中在贪污、挪用公款、玩忽职守、滥用职权、受贿等五项，共计33人，占涉农职务犯罪案件涉案人数的91.67%。同时，涉农惠农领域职务犯罪正由简单犯罪向复杂犯罪、由单一的贪污、挪用公款犯罪向贿赂和渎职犯罪发展，罪名交织的情况时有发生。如原岳家桥镇党委委员、人大主席夏某某分管计生工作时伙同镇计生办工作人员贪污、挪用社会抚养费，担任镇重点工程建设指挥部指挥长时利用职务便利为朋友骗取征地补偿款大开绿灯，一人触犯贪污、挪用公款和滥用职权三项罪名。
(五)作案手段隐蔽化，披着合法外衣的违法犯罪很难发现追责。随着我国社会管理和监督力度的不断加大，村级财务和各级单位财务更加公开、透明，涉案人员的作案手段也逐渐演变为更加隐蔽和更加多样化，主要表现为：利用国家惠农政策，伪造或者虚报资料，骗取国家相关补助款项；利用征收社会抚养费之机，收取后不出具票据、不上交、擅自降低标准收费等；在征地补偿过程中，私自加大丈量面积领取补偿款、利用他人户名骗取补偿款、将无户主土地归于个人名下冒领补偿款以及协助征地拆迁过程中谋取安置费等。如益阳市国土资源局赫山分局于2013年7月发布了拟征收岳家桥镇大塘村部分土地修建益娄高速公路的告知书，但外村人谢某某等三人于当年10月开始在大塘村抢建了面积约1500平方米的两栋房屋，并利用与该镇重点工程建设指挥部指挥长夏某某的特殊关系，冒用大塘村村民的名字办理好了征拆补偿手续，非法获取补偿款120余万元。虽然涉案9人先后被查处，但因举报时间长，反复次数多，使得明明属于一起共同贪案件，因为没法获取各相关人员事前有共谋的主观故意证据，不得不分别以诈骗、玩忽职守和滥用职权罪独立定罪量刑，各人刑期也相应降低。
二、追本溯源：涉农职务犯罪产生的原因
(一)权力过于集中是诱发涉农职务犯罪的首要原因。调查发现，因涉嫌挪用公款、滥用职权被查办的6名村支书、村主任，以及因套取新农合医保款被查办的谢林港镇卫生院5人贪污窝案，都存在“一把手说了算”的问题，也是这些人涉嫌职务犯罪的罪魁祸首。这些发案的单位，看起来制度健全，岗位设置到位，有会计、出纳，另外还有专门分管财务的领导职位，但这些岗位上的人员其实都是聋子的耳朵，凡事听一把手的。区直机关相关部门的负责人对相关事务说一不二，村委会一切事务及财务收支由支部书记或村长个人说了算，权力的过度集中导致职务犯罪嫌疑人肆无忌惮。如岳家桥镇大塘村村支书何某某明知两栋违建房是外村人在拟征地公告发布后抢建的，仍不顾村委委员和村民的议论与质疑，为他们出具虚假建房时间证明骗取征地补偿款。更甚的是，所有补偿款既不是由会计或出纳经手，也不是当事人自己经手，而是何某某亲力亲为领取、发放。当然，他自己也分得了一杯羹。
(二)错误的价值观和权力观是诱发涉农职务犯罪的内在原因。在查办的涉农职务犯罪案件中，涉案的主体大多缺乏正确的价值观和权力观,拜金主义、享乐主义至上。有的干部当“官”动机不纯,他们当官不是为了服务当地服务群众，而是希望借助手中的权利谋取个人利益，得到一般群众没法得到的好处。在贪婪心理的驱动下,人生观错位,价值观扭曲,为满足自己的私欲,利用职务便利实施贪污、挪用公款行为或滥用职权,堕落为社会的蛀虫。
(三)监管不到位是涉农职务犯罪频发的外在原因。近几年来，随着国家惠农资金投入的增多，资金管理人员的权限也得以扩大。这些官员既是惠农政策的执行者，又是惠农资金的实际操作着，集权钱于一身。项目的申报、审核、签订补偿协议、发放补贴等诸多环节，都是由少数的几个人甚至一个人完成。系统内监督又通常以报表或自查的形式进行，走走形式而已。而且，很多的工作机构都是临时组建，独立于相关部门之外，其他部门无从监督。上级党委和审计监督，也因为不是同步进行的，很难及时发现问题，也没法及时解决问题。目前的惠农政策因为普遍存在公开透明不够的问题，所以人民群众也不可能及时发现问题。
（四）制度不完善是涉农职务犯罪频发的体制原因。惠农补贴涉及的范围广，类目多，且不是同步实施的，尤其是管理部门多，中间环节多，具体参与管理和实施的人员也多，因此存在的漏洞也不少，具体表现在：对惠农政策项目从登记到发放各个环节还缺乏科学、规范的流程管理体系；资金的流转存在监管漏洞；申报、公示环节还存在人为操纵问题（如岳家桥镇大塘村的两栋违建房就“躲”在其他拟补偿房公示榜之外）；惠农项目账户专户专管还没有得到全面落实，仍存在私设账户、挤占、挪用、截留资金等现象;审批流程不规范；审计监督流于形式；有关领导和主管部门对群众反映的问题重视不够,对某些苗头性问题没有及时治理解决。
（五）法律意识淡薄是涉农职务犯罪频发的根本原因。调查发现，涉案的大部分乡镇、村级干部法律意识淡薄，存在侥幸心理，或是法不责众的心理。他们普遍认为，只要不侵占村民个人的补偿款，骗取一点国家补贴，没有人会计较，只要做到人不知鬼不觉就好。动用一下公款，只要不造成公款损失，无论是用于私人进行生产经营，还是个人使用或者私存银行得利息，都不是什么大事。涉嫌玩忽职守的几个人认为，“工作点卯领工资就行，何必那么较真”，何况国家就是有什么损失也不用个人掏腰包。再加上一些干部放松自身学习,对廉政建设文件和相关法律法规领会不深刻,对自身的作用和责任缺少清醒认识,致使在关键时刻经不起金钱的诱惑,最终走上犯罪的道路。
三、解困之举：涉农职务犯罪的预防对策
遏制和预防涉农职务犯罪高发态势，除了检察机关从严惩治以外，还需要进一步采取措施，加强教育、监督和管理，标本兼治，从源头上预防和减少违法犯罪的发生。
（一）加强队伍建设，培训合格干部。管理、执行“三农”政策的干部队伍是团结带领农民群众建设社会主义新农村的骨干力量，必须加强对其的教育、培训和管理。第一，要开展依法行政的理念教育和培训。要加大对执行“三农”政策行政部门、乡镇党政分管“三农”工作的领导干部直至“村官”等涉农干部的培训力度, 尤其要加强与其履行职务相关的国家法律、政策方面的教育和培训，提高其执行国家政策的能力。第二，要结合岗位、职责和当前工作重点开展法制理念教育和普法教育活动，使相关人员知法、懂法并带头守法。第三，要大力开展警示教育工作,利用典型案例对涉农职务犯罪高发领域的部门和可能成为高发领域的部门, 做好警示教育宣传工作, 以预防和减少涉农职务犯罪的发生。 第四，要强化责任意识，对相关岗位的工作，既要考核其作为所取得的成绩，也要考核不作为行为带来的损失，要将工作造成的损失纳入绩效考核内容。
（二）加强信息公开，杜绝暗箱操作。要规范和完善国家支农惠农领域的政务公开，实现阳光操作。政府部门应当采取各种措施保证涉农政务信息的公开、透明和无缝隙传播。首先，建议建立统一的惠农资金网上管理公示系统，在县级以上政府网站公布享受补贴人员的基本信息，包括姓名、住址、身份证号码、联系电话、项目名称、补贴额等，以便接受全社会的监督。其次，公开上级举报电话和举报网址，发动群众一起监督。在县级以上政务中心网上统一受理项目申请、复议和投诉，及时解决项目资金和项目在实施过程中出现的问题，查漏补缺，切实保证国家支农惠农补贴不折不扣地送到农民手中。
（三）加强内外监督，完善制约机制。涉农惠农领域职务犯罪与其他职务犯罪一样，根源在于“权”和“钱”上。归根结底，还是国家赋予了他们一定的权力，使其有机会接触甚至可以支配国家的公共财产。首先要将权力关进制度的笼子，避免权力过度集中在一把手或者某个关键岗位上，要运用“分权”和“制约”的思想，建立合理的权利分配体系。其次，要构建立体监督网络。既要强化上级主管部门、纪委、审计等职能部门的监督，又要鼓励、号召人民群众参与监督，形成党委统一领导、上下联动、左右互动、齐抓共管的监督、预防格局。第三，要逐步建立和完善村民议事会、监事会、理财小组等组织，通过村民议事会、监事会、理财小组等组织的监督作用，切实落实群众的参与决策权和监督权，打破村干部行使权力时大权独揽、个人说了算、内部监督流于形式的现状。
（四）加强制度建设，构筑防腐篱笆。目前，大量“三农”资金流入新农村建设中，大批项目在农村展开，对那些想“捞钱”的人仍是不小的诱惑。因此，必须在相关职能部门的干部产生、职责、权限的界定等方面建立行之有效的规制办法。首先，建议将众多的惠农补贴进行有效整合，减少多头管理的现象，统一操作规范和流程，弱化乡镇政府、乡镇站所和村级组织在各项资金发放中的职能作用。其次要建立一个可以共享的动态信息系统，包括村民的基本信息，是否符合补贴标准，各项补贴、补偿款的发放标准及流程、各种补贴申领、发放情况等，使主管部门可以一目了然，实行直接到户并进行公示，减少中间环节，也降低截留、虚报风险。第三要建立回访考察机制。建议由涉农、惠农项目的管理、实施单位纪检监察部门承担回访考察工作任务，按照政府动态信息系统提供的数据，对享受了国家惠农补贴或补偿的人员进行回访。回访的方式既可以是电话访问，也可以是实地走访，但必须达到一定比例。对于回访发现的问题要及时建档、处理并与相关上下级沟通，发现违规行为，要严肃查处，构成犯罪的，一律移送司法机关处理。
